СОЮЗФАРМА

Ассоциация аптечных учреждений

Вступить  

Контроль надзору рознь


Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию в очередной раз потребовал привести контрольно-надзорные функции в соответствие здравому смыслу и интересам развития экономики.

Он признал, что избыточное внимание со стороны разного рода контролеров является очень чувствительной темой для российских предпринимателей. Это дает надежду, что работа над подготовленным правительством проектом "Концепции совершенствования контрольно-надзорной деятельности" не только будет продолжена, но и будет идти именно в направлении снижения издержек для отечественных предприятий. Однако одну из главных проблем "государственного контроля (надзора)" в России олицетворяет само его наименование.

"Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ", в том числе "органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций", это безусловный предмет надзора. Но прокурорского (п. 1 и п.2 ст. 1, п. 1 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре). А "всем органам государственной власти" в пределах их компетенции, как давным-давно постановил Конституционный суд (постановление от 1 декабря 1997 года N 18-П, п. 11), "органически присуща" контрольная функция, а вовсе не надзорная. Тем не менее два этих понятия оказались соединены, слиты, а потом и фактически отождествлены.

Когда федеральный орган призван одновременно осуществлять и контроль деятельности в какой-то сфере, и надзор за соблюдением законодательства в этой же сфере, чрезвычайно трудно удержаться и не попытаться выдать одно за другое. И законодательство, и правоприменительная практика, считая всю деятельность какого-либо органа совокупностью видов "государственного контроля (надзора)", сами не замечают того, что тем самым исходят из презумпции виновности граждан и организаций. Два совершенно разных вопроса - исследование фактического состояния определенных объектов или протекания определенных процессов на предмет наличия угроз безопасности (контроль) и рассмотрение вопроса о факте неисполнения конкретным лицом требований законодательства, то есть нарушения закона (надзор), и наличии вины этого лица в таком нарушении - не просто рассматриваются одновременно, а сливаются в один вопрос. В этой ситуации любой факт несоответствия продукции или деятельности сам по себе неизбежно оказывается правонарушением вне зависимости от степени и даже самого наличия общественной опасности такого "деяния". А основной задачей уполномоченного госоргана выступает только обнаружение, пресечение и наказание таких нарушений.

Подобная позиция чрезвычайно удобна, поскольку практически все подобные правонарушения сводятся к простому выявлению факта нарушения обязательных требований, они автоматически оказываются правонарушениями с формальным составом. Вопрос о реальных или возможных негативных последствиях "нарушения", о самом наличии потерпевшего не рассматривается. Он даже не поднимается.

Создается ложное впечатление, что бизнес  только и думает о том, как бы нарушить закон

Особенно простым оказывается смешение вопросов государственного надзора за соблюдением законодательства, с одной стороны, и технического регулирования как контроля соответствия продукции обязательным требованиям, с другой. Логика проста: раз продукция не соответствует обязательным требованиям (или, что бывает гораздо чаще, не имеет документального подтверждения соответствия этим требованиям), следовательно, деятельность не соответствует закону. В результате сложилась практика фактической подмены осуществления финансируемых из бюджета функций реального контроля деятельности всяческими "установлениями состояния", "подтверждениями соответствия" условий осуществления этой деятельности неким априорным критериям и т. п. Для этого нужно всего лишь сделать вид, что и эти критерии, и обязательность их соблюдения, и необходимость подтверждения такого соблюдения установлены законодательно и являются объектом надзора.

В результате регулярное отслеживание деятельности, действительно способной, вероятно, представлять опасность, вырождается в разовую проверку наличия бумажки, в которой написано, что она безопасна. А предоставление многих государственных или окологосударственных услуг - в банальную "торговлю индульгенциями".

Философия концепции, как и всей сложившейся системы гос-контроля, исходит из неправильной и далеко не безобидной предпосылки. Концепция, например, прямо говорит об "обеспечении безопасности путем государственного контроля". Обеспечение безопасности хозяйственной деятельности в первую очередь задача тех, кто ведет эту деятельность, а не государства и его органов. Иначе создается ложное представление, что бизнес только и думает о том, как бы нарушить закон и подвергнуть граждан опасности, и только государство из последних сил стоит на страже их спокойствия.

Главная ошибка в том, что совсем не всякий бизнес, даже что-то нарушив, способен тем самым представлять для кого-то угрозу. Вопрос о необходимости внедрения системы оценки рисков потенциальной опасности различных видов экономической деятельности поставлен в концепции совершенно правильно. Надзор - это деятельность по "триггерному" принципу: "да-нет", "0" или "1", есть нарушение или его нет. Контроль - процесс "реостатного" типа, он разворачивается непрерывно. Законодательство, в частности закон о техрегулировании, понимает "состояние безопасности" как отсутствие недопустимого риска, а не риска вообще. Анализ рисков и организация госконтроля на основе такого анализа только и способны повысить его эффективность. Реальная угроза чьей-либо безопасности сейчас обнаруживается едва в 4-5% проверок. Все остальное, выявляя "нарушения", не выявляет "угроз". И не исправляет их. То есть не делает нашу жизнь безопаснее. Однако анализ рисков может быть реализован только в рамках конт-роля; всякое упоминание о надзоре должно быть выведено за скобки.

Целый раздел Концепции посвящен "совершенствованию практики назначения административной ответственности" (2.4.4). Присвоив себе помимо контрольных еще и надзорные функции, всякий орган власти автоматически начинает мнить себя правоохранительным. Между тем, если задуматься, сама увязка контроля и надзора с административным преследованием - нонсенс.

Пока эффективность деятельности инспектора будет определяться суммой штрафов, которые он выписал, любая служба будет заинтересована в увеличении количества нарушений. Основным итогом любого результативного мероприятия в рамках госконтроля должно быть предписание об устранении выявленных нарушений, представляющих угрозу причинения вреда. А наказуемы могут быть только само причинение вреда и неисполнение предписаний. Пора уже переходить к цивилизованной модели: вопрос о факте нарушения закона вправе поднять только прокуратура, а ответить на этот вопрос может только суд. А в компетенции "органа государственного контроля" (не надзора) только обеспечить их доказательной базой.

Источник: «Российская Бизнес-газета» №928 (50)